نظرياتي پيرامون فدراليسم

ن: ناصر ایرانپور


طی سالهای گذشته در داخل و خارج كشور بين روشنفكران ايران بحثي پيرامون فدراليسم در جريان است كه شروع آن به جستجوي راههاي پاسخگويي به «مسئلة ملي» در ايران برمي‌گردد. اين بحث هنوز در مراحل ابتدايي خود مي‌باشد و پروسة تكوين نظريات در طيفهاي سياسي در ارتباط با اين مقوله بسته نشده. با اين وصف شايد بتوان خطوط كلي مواضع سياسي موجود در برخورد با اين مسئله راچنين ترسيم نمود: سياسيون ايران در مخالفت يا موافقت با فدراليسم حول دو محور اصلي بحث مي‌كنند:

(1موافقين فدراليسم برآنند كه فدراليسم پاسخ مناسبي به خواستهاي ملي خلقهاي ايران مي‌باشد، در حالي كه مخالفين اين طيف فكري معتقدند كه فدراليسم باعث انشقاق و جدايي قومي بيشتر مليتهاي ايراني مي‌گردد و اغلب نمونة بالكان را مطرح مي‌سازند. برخي از پيروان اين طيف از زاوية «حفظ تماميت ارضي ايران» مي‌گويند كه فدراليسم بهانه و يا مقدمه‌اي براي جدايي مليتها و «تجزية» ايران مي‌باشد و به اين دليل آن را رد مي‌كنند و برخي هم از زاوية ايدئولوژيك و «حفظ يگانگي طبقة كارگر» آن را «ارتجاعي» مي‌نامند.
 
2 موافقين فدراليسم همچنين بر جنبة تمركززدايانه و دمكراتيكتر فدراليسم به نسبت سيستمهاي متمركز تأكيد مي‌كنند، در حالي كه مخالفين چپ مي‌گويند كه فدراليسم الزماً دمكراتيكتر نيست، چه كه فدراليسم شكل است نه ماهيت و دمكراتيكتر بودن يا نبودن اين ساختار بستگي به اين دارد كه ماهيت دولتي و يا ماهيت طبقاتي دولت چه باشد.

طرفداران فدراليسم بيشتر در بين مليتهاي ايراني بويژه كرد و عرب و آذربايجاني و همچنين در بين چپ ميانه‌رو ديده مي‌شوند. و مخالفين فدراليسم طيفهاي سياسي مختلف چون طرفداران حكومت اسلامي، سلطنت‌طلبان و ديگر پان‌ايرانيستها و همچنين بخشي از چپ راديكال را در برمي‌گيرد. در خدمت به اين بحث تلاش مي‌كنم نظريات خود را در اين حوزه فرموله كنم. 

در پاسخ به اين سوال كه فدراليسم چيست و نظام فدراتيو چه مشخصاتي دارد بايد گفت كه فدراليسم به آن اصل سازماندهي دولتي اطلاق مي‌شود كه بر اساس آن

- كشور به يك واحد سياسي سراسري (دولت فدرال) و تعدادي از واحدهاي سياسي منطقه‌اي (دولتهاي ايالتي) تقسيم مي‌شود.

- هم دولت فدرال و هم هر يك از دولتهاي ايالتي بايد از قانون اساسي مستقل خود برخوردار باشند. وظايف هر دو سطح بايد دقيقاً مشخص و تعريف شده باشند.

- هم دولت فدرال و هم دولتهاي ايالتي بايد ارگانهاي دولتي چون پارلمان، كابينة دولت، وزارتخانه‌ها و سيستم اداري خاص خود را داشته باشند.

- حقوق و اختيارات قانوني هم حكومت فدرال و هم بويژة حكومتهاي ايالتي بايد در قانون اساسي كشور تضمين شده باشند. در واقع مهمترين كاراكتر سياسي نظام فدراليستي اين است كه نه دولت فدرال و نه پارلمان فدرال قادر نباشند موجوديت و حقانيت دولتهاي ايالتي را زير سوال ببرند و يا حقوق آنها را محدود سازند. همچنين پارلمانها و دولتهاي ايالتي نبايد از همچون اختياراتي به نسبت دولت فدرال برخورباشند. تغيير قانون اساسي كشور نبايد بدون موافقت دو سوم نمايندگان مجلس فدرال و علاوه بر آن بدون موافقت دو سوم ايالتها ممكن باشد.

- علاوه بر دولت فدرال دولتهاي ايالتي نيز بايد از استقلال مالي و حق اخذ ماليات و عوارض برخوردار باشند.

- استقلال كامل ايالتها در حوزة فرهنگ بايد حفظ و تضمين شود. آموزش و پرورش و نظام دانشگاهي بايد بكلي فدراليزه شوند و هر ايالتي بايد بتواند از نظام آموزشي مستقل خود برخوردار باشد.

- ايالتها بايد بتوانند از طريق ارگاني بر سياست دولت و پارلمان فدرال و سياست در بعد سراسري تأثير داشته باشند و از مكانيسم كنترل و بلوكه كردن دولت فدرال برخوردار باشند، براي نمونه از طريق «شوراي فدرال» كه تركيبي از نمايندگان دولتهاي ايالتي خواهد بود و مهمترين قوانيني كه پارلمان فدرال تصويب مي‌كند بايد از تصويب اين ارگان نيز بگذرد.

- ارگانهاي قضايي و امنيتي بايد فدرال سازماندهي شوند و هر ايالتي بايد از دستگاه قضايي و امنيتي مستقل خود برخوردار باشد. هر ايالتي بايد خود قوانين كيفري و جزايي خود را تصويب كند و كلاً حقوق و دستگاه قضايي خود را داشته باشند.

-  ارتش فدرال نبايد به هيچ نحوي حق دخالت در امور داخلي را داشته باشد. بكارگيري نيروهاي ارتش نبايد بدون اطلاع و موافقت پارلمان فدرال و دولتهاي ايالتي ممكن باشد. ايده‌آل اين است كه در گام اول خدمت «وظيفة» سربازي از حالت اجباري به اختياري تبديل گردد و در گام بعدي ارتش منحل گردد. به هر حال نبايد هيچ كس را بر خلاف اراده و ميل باطني‌اش به خدمت سربازي گرفت و به نقاط دوردست فرستاد.

-  رسانه‌هاي همگاني (راديو و تلويزيون) نيز بايد از كنترل دولت خارج و به شيوة فدرال سازماندهي شوند. بدين اعتبار هر ايالتي بايد از راديو و تلويزيون مستقل از مركز برخوردار باشد. تلويزيون سراسري بايد از جمله چند زبانه و تركيبي از برنامه‌هايي باشد كه در تلويزيون‌هاي ايالتها براي تلويزيون سراسري تهيه شده‌اند.

-  نبايد ارگانها و ادارات مهم فدرال در مركز متمركز، بلكه بايد در سراسر كشور پخش شوند. در هر ايالتي بايد تعدادي از ادارات فدرال مستقر باشد، چه كه اين ادارات به كل كشور تعلق دارند و نه به ايالتي كه دولت فدرال در آن قرار دارد.

- در سراسر كشور فدرال بايد زبان اجباري و سراسري تحت عنوان «زبان رسمي» حذف و همة زبانهاي كشور از اعتبار و ارج قانوني برابر برخوردار باشند. در تمام كشور بايد دولت امكانات لازم براي تحصيل به زبان مادري و يا دست كم براي آموزش زبان مادري را فراهم آورد. من باب مئال، براي كودك آذري زباني كه در اصفهان به مدرسه مي‌رود، ايالت اصفهان بايد امكانات آموزش زبان آذري را فراهم سازد، چنانچه والدين وي چنين تمايل و درخواستي داشته باشد.

پرسش دوم اين است كه فدراليسم در پاسخ به چه نيازي طرح مي‌شود. در ادبيات تخصصي مربوطه اعلب سه دليل اصلي را براي برقراري يك نظام فدراتيو عنوان مي‌كنند:

1. دليل تاريخي: برخي كشورها تاريخاً غيرمتمركز و تركيبي از واحدهاي مختلف بوده‌اند. شايد بتوان آلمان، بلژيك، سويس و ايران را از زمرة اين كشورها دانست. در كشورهاي نامبرده به استئناي ايران براي بوجود آوردن يك نظام سياسي واحد نظام فدراتيو را پياده نمودند و در ضمن توجه و پاسخ درخور به خواستهاي منطقه‌اي يك واحد سياسي بزرگتر را بين خود بوجود آوردند. در ايران با وجود ساختار قومي متنوع و جنبشهاي قوي منطقه‌اي راه ديگري پيموده شد و سيستم سياسي فرانسه كه تاريخاً يك سيستم دولتي متمركز بود، الگو قرار گرفت، البته عناصر دمكراتيك مربوطه از همين سيستم متمركز هم زدوده شد.

2.  دليل گستردگي جغرافيايي: كشورهايي كه از لحاظ جغرافيايي وسيع بودند، درصدد برآمدند مكانيسمهايي براي برخورد سريع و كارا با مسائل منطقه‌اي و دوردست بوجود بياورند، به همين دليل فدراليسم را كه تركيبي از دولتهاي منطقه‌اي و دولت فدرال است، پياده نمودند. كانادا، آمريكا، هند و روسيه همچون راهي در پيش گرفتند.

3. دليل وجود مليتها وجنبشهاي ملي مختلف: قريب 90 درصد از كشورهاي دنيا از بافت قومي متنوعي برخوردارند. در برخي از آنها تلاشهايي براي كسب استقلال سياسي‌ از جانب جنبشهاي ملي‌ـ‌منطقه‌اي در جريان است. براي جلوگيري از اضمحلال اين كشورها و ارائة پاسخ درخور به خواستهاي اين جنبشها با پياده نمودن سيستم فدراتيو راهي ميانه درپيش گرفته ‌شد. نمونه‌هايي كه در مورد اول ذكر گرديدند براي اين مورد هم صدق مي‌كنند.

جالب است كه ايران هر سه دليل و مشخصه براي پياده نمودن يك نظام فدراتيو را دارد؛ ايران هم تاريخاً تمركزپذير نبوده است، هم از گستردگي جغرافيايي قابل ملاحظه‌اي برخوردار است و هم مليتها و جنبشهاي ملي بالفعل و بالقوه‌اي در آن وجود دارند.

كمتر كسي است منكر اين باشد كه بافت ملي ايران متنوع است. حال برخي مشتركات و درهم‌تنيدگي مليتهاي ايران را عمده مي‌كنند، اما برخي ديگر ضمن تاييد اين به‌هم‌پيوستگي بر خواستهاي ملي و معين اين مليتها نيز تاكيد مي‌كنند. به هر حال صرف نظر از ارزيابي ما در ارتباط با مسئلة ملي، اين مسئله يكي از مسائل مطرح و حل‌نشدة ايران مي‌باشد. در برخورد با آن پاسخها و راهكارهاي مختلفي مي‌توانند مطرح شوند:

1.   ناديده گرفتن و يا انكار آن، در ضمن پافشاري بر حفظ يگانگي سياسي دولتي بر اساس دولت متمركز (تأكيد بر «تماميت ارضي» و يا «يگانگي طبقة كارگر»).

2.   قائل شدن حق استقلال دولتي براي مللي كه با اين مسئله روبرو هستند (بر اساس به رسميت شناختن «حق تعيين سرنوشت خلقها»).

3.   برقراري يك سيستم فدراتيو و در پيش‌گرفتن تمركززدايي در ساختار دولتي.  

به عقيدة نگارندة اين سطور، راه سومي مناسب‌ترين و منطقي‌ترين و عملي‌ترين راهي مي‌باشد كه ما مي‌توانيم  در ايران در پيش بگيريم. دلايل اين سمت‌گيري ـ كه بخشاً بر اساس نظريات Ursula Münch  و Kerstin Meerwaldt، مـنـدرج در شـمـارة 2002/275 مـجـلـة  «Informationen zur politischen Bildung» تحت عنوان «ويژگيهاي فدراليسم» فرموله شده‌اند ـ  به شرح زيرند:

-    از مهمترين وظايف هر نظام فدراتيو در كشور چند مليتي تمركززدايي در قدرت سياسي، تقسيم عمودي قدرت سياسي بين دولت فدرال و مناطق، بازسازي تقسيمات كشوري بر اساس نيازها و خواستهاي مليتهاي تشكيل دهندة كشور و تشكيل واحدهاي سياسي از آنها در چهارچوب يك واحد سياسي بزرگتر كه نظام فدراتيو نام دارد، مي‌باشند. به اين معني اساسي‌ترين رسالت فدراليسم در جوامع با بافت ملي متنوع پاسخ درخور به مسئلة ملي مي‌باشد. تجربة دولتهاي با ساختار سياسي متمركز نشان داده است كه چنانچه كشوري با بافت قومي و زباني متنوع تن به يك ساختار فدراتيو ندهد، دير يا زود متلاشي خواهد گرديد. نمونة يوگسلاوي سابق نشان داد كه الغاي سياستها و مكانيسمهاي فدراتيو و در پيش گرفتن سياستهاي شووينيستي چه عواقبي به دنبال خواهد داشت. از طرفي ديگر تجربة دولتهاي ملي در گوشه و كنار دنيا نشان داده است كه استقلال سياسي و تشكيل دولتهاي مستقل نيز همة مشكلات موجود را حل نمي‌كند. مي‌بينيم كه در اروپا بعد از قرنها نزاع خونين و واقعيت دولتهاي مستقل، جوامع اين قاره در چهارچوب قراردادهاي اقتصادي، مالي و سياسي (اتحادية اروپا) روز به روز به هم نزديكتر مي‌شوند، چرا كه آنها دريافته‌اند كه در جهان امروز ما مشكلات عديده‌اي هستند كه نمي‌توانند در سطح ملي حل و فصل كنند. به اين خاطر آنها نوعي كنفدراسيون بين خود بوجود آورده‌اند كه رفته رفته به فدراسيون تبديل مي‌شود. ما در عين حالي كه در اروپا شاهد نزديك‌تر شدن كشورها به هم هستيم، در همان زمان هم مي‌بينيم كه پيوسته از قدرت دولتهاي مركزي به نفع مناطق و دولتهاي ايالتي كاسته مي‌شود، تا جايي كه اروپا را «اروپاي مناطق» نيز ناميده‌اند. حتي در داخل كشورهاي سنتاً متمركز چون فرانسه نيز شاهد تقويت ساختارهاي فدراليستي هستيم. لذا فدراليسم پاسخ دورانديشانه به مسئله و خواست ملي خلقها در داخل و بين كشورهاي مختلف مي‌باشد.

-    برخي از روشنفكران ايران در ارتباط با مسئلة ملي دمكراسي را مطرح مي‌كنند. اتفاقاً فدراليسم بدون دمكراسي قابل تصور نيست. فدراليسم از پتانسيل دمكراتيك قوي‌تري به نسبت يك سيستم متمركز برخوردار است و در آن ارزشهاي دمكراتيك بهتر به واقعيت عيني تبديل مي‌شوند. براي نمونه از طريق انتخاباتهاي متعدد (انتخابات مجلس  فدرال، انتخابات مجلسهاي ايالتي، انتخابات شوراي شهرها، انتخاب كانديداها در داخل احزاب براي هر يك از اين انتخابات) مردم امكانات بيشتري براي شركت در سرنوشت سياسي و به مرحلة عمل رساندن نظر و ارادة سياسي خود دارند. اين فاكتور باعث اين مي‌شود كه مردم احساس نزديكي و يگانگي بيشتري با نظام سياسي موجود بكنند و اين به نوبة خود باعث افزايش ثبات سياسي و همچنين كاركرد نظام سياسي مي‌شود.

-    در نظام فدراتيو عملكرد دولت شفافتر و قابل دركتر است، چرا كه اختيار اخذ و اجراي تصميمات به ارگانهاي دولتي در پايين‌ترين سطح ممكن تفويض مي‌گردد و اين باعث تسهيل اقدامات سياسي دولت براي رسيدگي بلاواسطه به مسائل و خواسته‌هاي توده‌هاي مردم مي‌گردد. بدين ترتيب امكانات مردم براي تأثيرگذاري و كنترل فعاليتهاي دولت بيشتر از يك دولت واحد مي‌شود كه در آن همة تصميمات در مركز و دور از انظار مردم گرفته مي‌شوند. علاوه بر اين از بار دولت مركزي نيز كاسته مي‌شود و چنانچه ايالتها اختيارات كافي داشته باشند رقابت سالم را در بين آنها تقويت مي‌كند.

-    فدراليسم باعث تقويت آزمونگري و تجربه‌اندوزي سياسي مي‌گردد: مثلاً هر يك از ايالتها مي‌توانند در چهارچوب اختيارات و حوزة صلاحيت خويش تجارب خود را كسب كنند. چنانچه اقدامات آنها در زمينه‌اي معين موفقيت‌آميز باشند، فوراً ايالتهاي ديگر از آن تقليد خواهند نمود. ولي اگر اين اقدامات ناموفق باشند، ديگر ايالتهاي ديگر عين اين رويه را درپيش نمي‌گيرند و بدين ترتيب اثرات و عواقب منفي آن تنها محدود به اين ايالت خواهند ماند و تمام كشور را دربرنمي‌گيرند.

-    فدراليسم مانع تمركز قدرت مي‌گردد. تقسيم افقي قدرت (تفكيك قواي مقننه، اجرائيه و قضائيه) با تقسيم عمودي قدرت (تقسيم قدرت و اختيارات بين دولت فدرال و دولتهاي ايالتي) تكميل مي‌گردد. اختيارات و قدرت دولت فدرال و ايالتها محدود مي‌باشد و به همين دليل آنها نياز به اين دارند كه براي انجام وظايف سياسي‌شان با هم همكاري تنگاتنگ داشته باشند. به اين ترتيب مي‌توانند بر همديگر تأثير بگذارند، همديگر را كنترل و حتي بلوكه كنند.
-    فدراليسم رقابت بين احزاب را تقويت مي‌كند، باعث جذب اپوزيسيون و دخيل دادن آن در پروسة سياسي مي‌گردد و شانس آن را براي اينكه در حداقل تعدادي از ايالتها به حاكميت برسد و ايده‌آلهاي خود را پياده كند افزايش مي‌دهد. سيستم پارلمانتاريستي در سطح فدرال و ايالتها، احزاب را مجبور خواهد ساخت كه پيوسته در تلاش باشند مردم را جذب كنند و اين مستلزم طرح و ارائة نظريات تازه و معرفي شخصيتهاي كاراي جديد مي‌باشد. معمولاً در سيستمهاي فدرال چنين است كه حزب يا ائتلافي كه در پارلمان فدرال اكثريت دارد و دولت را تشكيل مي‌دهد با احزاب و يا ائتلافهايي كه در پارلمانهاي ايالتي چنين وضعيتي دارند فرق دارد، بدين معني كه در حكومت فدرال اغلب حزبي حكومت مي‌كند كه در ايالتهاي ديگر در اپوزيسيون قرار دارد. اين نيز به اين معني است كه حزبي كه در پارلمان فدرال در اقليت و به همين دليل در اپوزيسيون قرار دارد، در تعدادي از ايالتها در اكثريت قرار دارد و دولت را تشكيل مي‌دهد. به اين ترتيب احزاب خواهند توانست به اثبات برسانند كه توانايي دولتمداري دارند و در مقابل دولت فدرال عرض اندام و برنامه‌هاي خود را پياده كنند. 

-    در يك ساختار فدراليستي نياز به نيروي رهبري‌كنندة سياسي بيشتر از يك نظام تمركزگرا و واحد است. در بسياري مواقع ايالتها منبعي براي تهيه و پرورش كادر سياسي دولت فدرال مي‌باشند. برعكس اين نيز صادق است: بسياري از آناني كه عضو پارلمان فدرال مي‌شوند، بعدها پست‌هاي مهمي در سطح ايالتها مي‌گيرند. گردش دوراني كادرهاي سياسي تغيير و تفويض قدرت سياسي را آسان‌تر مي‌سازد و درك حرفه‌اي وظايف دولتي را تقويت مي‌سازد.

-    درهم‌تنيدگي سياست در نظام فدراتيو، انبوه مراكز قدرت و تصميم‌گيري، همكاري نزديك آنها با هم و اينكه دولت هميشه به رأي موافق اپوزيسيون نيازمند است، همة اينها به نفع تقويت اقتصاد نيز مي‌باشد. اگر نمونة آلمان را كه در آن 17 پارلمان و 17 دولت (يك دولت و پارلمان فدرال و 16 دولت و پارلمان ايالتي) و مراكز متعدد تصميم‌گيري وجود دارند، با انگلستان كه اكثريت نمايندگان مجلس مي‌تواند بدون وابستگي به اپوزيسيون يكه‌تاز ميدان سياست باشد، مقايسه كنيم، خواهيم ديد كه بازدة اقتصادي آلمان بيشتر از انگلستان بوده است.

-    فدراليسم از لحاظ اتخاذ سياستهاي اقتصادي غيرمتمركز نيز مي‌تواند كارامدتر باشد. موقعيتهاي مختلف ايالتها مثلاً از لحاظ سطح رشد اقتصادي، نوع اقتصاد، شرايط آب و هوايي و موقعيت جعرافيايي، منابع طبيعي و معدني و غيره مي‌تواند متفاوت از هم باشند و اين سياستهاي متفاوت و هدفمندي را ايجاب مي‌كند. 

-    فدراليسم باعث تقويت دمكراسي درون حزبي نيز مي‌شود. خصلت دولتي ايالتها باعث استقلال و افزايش خودآگاهي و اعتماد به نفس شاخه‌هاي ايالتي احزاب در مقابل مركزيت آنها مي‌گردد. اين شاخه‌ها هر كدام برنامه‌هاي حزبي خود را براي حكومت ايالتي مربوطه مستقلاً طرح‌ريزي و اجرا مي‌نمايند. مضاف بر اين، رقابت بين آنها در به اجرا رسيدن آمال و اهداف تعريف شده نوآوري را در بين آنها رشد مي‌دهد.

-    نظام فدراتيو در خدمت تنوع فرهنگي جامعه است و باعث غناي فرهنگي و معنوي در كشور مي‌شود، چرا كه هر يك از دولتهاي ايالتي بر اساس ويژ‌گيها و نيازهاي خود سياستهاي فرهنگي، اقتصادي و اجتماعي خاص خود را دارند. «تنوع در اتحاد» كاراكتر برجستة نظام فدراتيو است. اين جنبة فدراتيو در كشورهايي كه بافت ملي و زباني متنوع دارند، اهميت باز هم بيشتري پيدا مي‌كند.

-    مهمترين وسيلة كسب اطلاعات در نظامهاي دمكراتيك وسايل ارتباط جمعي هستند كه مستقل از دولت كار مي‌كنند و مهمترين وظيفة آنها اطلاع‌رساني مردم و كنترل دولت مي‌باشد. تعدد مراكز قدرت در نظام فدراتيو باعث تنوع در وسايل ارتباط جمعي نيز مي‌شود. تنوع در رسانه‌هاي همگاني تنوع در نظر و انديشه‌ را نيز به دنبال دارد.

-    به دليل وجود اهرمها و مكانيسمهاي متعدد براي كنترل قدرت سياسي و تعويض پي‌درپي رهبري سياسي جامعه در سيستم فدراتيو،  امكان فساد و سوءاستفادة سياسي در اين سيستم بسيار كمتر از يك نظام دولتي متمركز و واحد است.

PM:06:06:04/04/2015




‌ ‌ 1370 ‌‌بار دیده شده‌‌


پربیننده ترین ها ‌